第七章我國證券監管部門對中小投資者的利益保護研究
證券市場是各種利益集結、沖突之地，關系到數千萬投資者的財富。因此，作為“守夜人”的監管部門擔負著很重要的使命。國際證監會的文件指出：證券監管的目標在于保護投資者，確保市場公平、有效、透明，減少系統風險。
第一節我國證券監管的系統問題
由于我國證券市場發展時間較短，并且是由政府為主體推進的，因此在證券監管方面存在著許多不完善的地方，如監管基礎薄弱、監管機制扭曲、政出多門、管理無序、管制過度、風險防范力度不夠等，導致證券市場效率低下。2001年7月，全國人大常委會副委員長成思危在《全國人大常委會執法檢查組關于檢查(中華人民共和國證券法)實施情況的報告》中指出：“中國證監會作為法定的證券監督管理機構，其監管力度與法律的要求和人民的期望還是有較大的差距”。我國證券市場監管中存在的問題主要表現在以下幾個方面：
1、由于傳統管理體制的影響根深蒂固，目前我國證券監管仍以行政干預為主，缺乏市場化的調控手段，行政力量遠遠大于法律和市場的力量。我國現行的證券監管體制屬于集中型監管模式，在市場經濟條件下，用行政手段進行監管，違反了市場運作規律，具有很強的隨意性，容易給市場帶來嚴重危害，同時也阻礙了我國證券市場的市場化進程。一項政策本身是正確的，但由于在操作手法、時機選擇、調控力度等方面的選擇不當，導致本來有利于證券市場發展的政策被歪曲誤解，甚至產生相反的效果。而且，我國證券監管者、規則制定者以及最大持股主體的同位化必然造成監管乏力和逆向選擇，進一步弱化證券監管效率。2000年后我國開始強調證券市場的市場化和規范化，但監管方式并沒有根本性改變。例如取消了股票發行額度，改審批制為核準制，但實際上仍在控制發行規模和上市節奏，行政干預并沒有徹底消除。由于監管部門對應由市場決定的事情介入過深，以致越管越細，越管越難，越管越死；而對政府應當管好的事情卻未能管好，導致各種違法違規現象泛濫。
2、證券監管的法律制度不完善。完善立法是有效監管的前提，在立法滯后的情況下，證券市場不可能走上健康發展道路。我國雖已出臺《證券法》，但與之相配套的相關法律和實施細則如(證券交易法)、《證券信息披露法》等還未制定，尚未形成完整的證券法規體系。而且現有法律法規之間銜接性較差，如《證券法》與《公司法》、《刑法》、《行政訴訟法》等法律之間不能有效對接。在缺乏相關法律的配合下，證券監管手段不足，監管部門很難搜集到違法的證據，執法力度弱，導致監管不力，影響監管效率。而美國法律賦予證券交易委員會(SEC)很大的權力，包括市場監視、犯罪調查、檢查權、控訴權，以及在美國法院許可下，可以進行傳喚、搜索、扣壓以保全證據等，執法手段相當充分，具有很強的威懾力。此外，《證券法》并未明確規定中國證監會的法律性質，根據(中國證券監督管理委員會機構職能配置、內設機構和人員編制規定)等的規定，中國證監會是屬于國務院的事業單位，并非真正意義上的行政主體。因此，中國證監會的法律地位不清晰，在履行監管職能時缺乏必要的法律依據，其監管職能也難以得到充分的釋放。
3、證券監管組織體系不合理。我國證券監管主體除證監會之外，還包括財政部、人民銀行、國資委、發改委、銀監會及地方政府等，各個職能部門都想通過對證券市場的影響來滿足其權力欲望或經濟利益，這種多頭監管容易導致政出多門和相互扯皮現象，也容易形成監管的真空地帶，致使證券監管的威信和效用均不理想。由于各個部門之間的權利分配不均衡、不明確、不規范，各個部門制定的政策法規之間存在交叉管理和漏洞，產生許多不必要的摩擦和內耗，從而影響監管質量和監管效率。多年來，政出多門、多頭管理一直是加劇證券市場風險動蕩的重要原因之一，例如，有關部門曾發布對證券市場口徑不一的政策或言論，使得投資者無法對證券市場作出合理預期，也對投資者的信心產生了較大沖擊。實踐證明，證券市場的“婆婆”多了，投資者就會無所適從，市場經常處于劇烈波動的無序狀態。而美國證券監管機構——美國證券交易委員會(SEC)，兼有立法、執法和準司法權，獨立行使對證券市場的全面監管職權。
4、市場自律管理軟弱。證券自律組織能靈活、高效、低成本地處理證券市場問題，因此，自律管理是證券市場監管的重要組成部分，能較好地補充政府監管的不足，完善證券監管體制。從各國當前的情況來看，證券市場的監管都是在自律基礎上的監管。目前我國證券自律組織的建設還存在許多不足，難以發揮其應有的職能作用，使許多本應由市場進行的自律管理轉由政府管理，導致市場和企業過分依賴政府。主要表現在：(1)自律組織不健全，機構形同虛設，沒有形成自上而下的統一體系，難以協調工作。證券業協會對會員缺乏約束力，尚不能承擔自我管理的任務。(2)自律管理混亂，證券自律主體行為缺乏健全性和規范性，各自律組織對同一問題往往有不同的規則要求和處理方式，使得會員無所適從。(3)政府對自律組織干預偏多，導致自律組織的獨立性較差。目前各級證券業協會大多屬于官辦機構，其負責人多是由政府監管部門的負責人兼任。(4)證券交易所作為監管主體的地位尚不夠獨立，監管權力有限，其一線監管作用未得到有效發揮。我國證券交易所一直處于行政力量主導之下，與證監會的權限劃分很模糊，不具有市場化意義下的自律組織色彩，自律監管職能還不完善。
5、監管對象過于針對投資者。證券監管部門收取的巨額市場監管費，主要來自于廣大投資者，因此，證券監管者實際上就是投資者聘請的保護神，理應全心全意保護投資者的利益，時時刻刻為投資者服務。而上市公司是市場產品的供應者，產品質量是決定市場興衰的關鍵因素，監管部門應該把監管的重點放在上市公司這一頭，想方設法斬斷伸向上市公司的一切黑手。而中國這些年來對市場的監管，主要放在投資者身上，對上市公司一貫比較寬容，違規了最多是公開譴責和少量罰款。這就導致了本來想保護投資者，可一旦嚴查違規，莊家和違規機構沒抓到，卻導致了股市的暴跌，最終損害的反而是投資者利益。這對投資信心的打擊往往是致命的。
上述問題導致我國證券監管效率較低，監管效果不理想，有令不行、有禁不止的現象比較普遍，我國證券市場的違法違規行為是世界上最高發地區之一。一個沒有效率的證券監管必然導致整個市場資源配置的低效率，甚至其存在的合理性也會因此受到質疑。